Hay un decreto reservado que mañana cumple 25 años. Es el 574, que el entonces presidente Carlos Menem firmó el 21 de abril de 1994 y después de un cuarto de siglo mantiene esa condición, a pesar de que en la segunda Presidencia de Cristina Fernández de Kirchner se procedió a levantar el secreto de decenas de normas que a lo largo de años permanecieron ajenas a la posibilidad del control de la ciudadanía.

No se conocen los motivos por los que el decreto 574/94 tuvo un tratamiento diferencial y continúa siendo reservado, a pesar del tiempo transcurrido. Quizás haya prevalecido el hecho de que la medida de marras representó un beneficio económico para una provincia en particular, sin que los 23 distritos restantes tuvieran acceso a la información de esa consideración desigual. La provincia que Menem benefició a través de ese decreto era la de Santa Cruz, gobernada entonces por Néstor Kirchner.

En tiempos en los que Nación y Provincias discuten cómo transparentar y hacer más eficiente la recaudación de impuestos y la asignación de recursos, el repaso de la historia en torno de este controvertido decreto pone de manifiesto la opacidad existente desde siempre en ese campo, en el que nadie sabe a ciencia cierta quién paga qué.

No fue casualidad que en ese mismo año de 1994 el tributarista canadiense Richard Bird, uno de los principales expertos internacionales en materia de federalismo fiscal, definiera a esa maraña de recursos que van y viene en diferentes sentidos como un laberinto.

Tampoco es casualidad que para encontrar las citas textuales del decreto se haya tenido que recurrir a una resolución de la Comisión Federal de Impuestos de seis años después. Es que el decreto, precisamente por su carácter de reservado, no fue publicado en el Boletín Oficial, al punto que ni siquiera hoy puede ser consultado en www.infoleg.gob.ar, el sitio del Ministerio de Justicia en el que se pueden buscar todas las normas del Gobierno nacional publicadas en el periódico. Se pasa del decreto 573 al 575 y a quien quiera consultar sobre el 574 se le informa que “no se encontraron normas que cumplan las condiciones de búsqueda indicadas”.

Y como en el mito de eterno retorno, mientras los gobernadores y ministros debaten cómo llevar a los hechos los compromisos asumidos en el Pacto Fiscal de 2017, habrá que remontarse a otro Pacto Fiscal, el del 12 de agosto de 1993, para conocer el inicio de esta historia.

Ese día, Menem y sus ministros de Economía, Domingo Cavallo, y del Interior, Gustavo Béliz, suscribieron el segundo pacto con los gobernadores. Pero en esta ocasión, hubo siete mandatarios provinciales que expresaron su desacuerdo y no firmaron. Uno de ellos fue el santacruceño Kirchner.

Pero el Gobierno nacional continuó las negociaciones con las provincias que quedaron fuera de la foto y, a través de sucesivos acuerdos complementarios, consiguió que los gobernadores de seis de ellas estamparan su firma en los meses siguientes. El último, el 19 de enero de 1994, fue Kirchner. Pero a diferencia del resto de sus colegas, su rúbrica estuvo condicionada a una transferencia de recursos que tardó años en salir a luz, precisamente por la protección que le daba el carácter reservado del decreto que se formalizó tres meses después.

Por esa norma, Menem obtuvo la última adhesión al Pacto Fiscal que le faltaba a cambio de concederle a Santa Cruz “en forma permanente y definitiva” la suma de $ 1.500.000 mensuales, que en tiempos de convertibilidad equivalían a la misma cantidad de dólares.

Tal vez el paso del tiempo -y las devaluaciones- impida una cabal comprensión de una suma que hoy podría parecer exigua. En 1994, los 18 millones de pesos/dólares significaron para Santa Cruz un aporte adicional de $ 112 por habitante, más del doble que por entonces recibía la provincia de Buenos Aires por el Fondo del Conurbano. Semejante aporte fue suficiente para que la entonces provincia que Cavallo ponía como ejemplo pasara del déficit al superávit fiscal. No por eficiencia, sino por el decreto reservado.

Como paradójico, se puede apuntar que Kirchner aceptó firmar el Pacto Fiscal cuando el ministro del Interior ya era Carlos Ruckauf, a quien le concedió el honor que no le ofreció a Béliz, su futuro ministro de Justicia.

Los decretos reservados son una herramienta jurídica severamente cuestionada en las sociedades democráticas, pero que se emplearon durante décadas tanto por dictaduras como por gobiernos constitucionales para formalizar decisiones relacionadas con la inteligencia, la seguridad interior o la defensa nacional. Salvo el decreto 574/94, en ningún caso hubo un decreto reservado para atender cuestiones de índole fiscal o federal. Por el contrario, por su carácter de asignación de recursos públicos entre diferentes jurisdicciones, deben ser conocidos a los efectos de evitar errores o desvíos en las transferencias en favor o en perjuicio de alguna de las partes involucradas.

A diferencia de la ceremonia del 12 de agosto de 1993, en la que las fotografías registraron las firmas de los diecisiete gobernadores en la Casa Rosada, Menem y Kirchner optaron cinco meses después por el perfil bajo para acordar la transferencia reservada.

En el decreto, el Estado Nacional “se compromete en forma permanente y definitiva, a través de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y con miras a ser utilizado en el reordenamiento del sector público y reconversión productiva, a brindar una asistencia mensual por pesos un millón quinientos mil, a partir del 1º de enero de 1994”.

Cinco años después, próximo a finalizar su Presidencia, Menem intentó dejar sin efecto los alcances del decreto reservado y dispuso su final mediante otro decreto (este fue público), el 455/99. En él se aseguraba que ya estaban “cumplidos los objetivos que dieron origen a la asistencia mensual”.

No obstante, el Parlamento Nacional le dio la razón a Santa Cruz al reestablecer el giro de 1.500.000 pesos mensuales a través de la ley de Presupuesto 25.157. El veto del Poder Ejecutivo fue estéril, ya que lo dispuesto en el decreto reservado fue confirmado de inmediato por las dos cámaras legislativas.

Pero Menem transitaba los últimos días de su mandato y muchas provincias justicialistas, entre ellas Santa Cruz, buscaban encontrar la mejor posición de negociación ante el futuro gobierno de la Alianza. Kirchner tenía un motivo adicional.

Es por ello que en la madrugada del 7 de diciembre de 1999, tras una discusión que había comenzado el día anterior en la sede del Consejo Federal de Inversiones, las autoridades electas –que asumirían sus responsabilidades 72 horas después- firmaron con los gobernadores el Compromiso Federal.

El sueño o la falta de información –o bien la suma de ambas cosas- les impidieron a José Luis Machinea y sus colaboradores la cabal comprensión del artículo 16, uno de los últimos del Compromiso. En él se deriva a la Comisión Federal de Impuestos (CFI) la solución de eventuales controversias con el nuevo gobierno acerca de la validez de las “actas complementarias” de los dos pactos fiscales “que dispongan el pago de sumas fijas”.

Ni bien Fernando de la Rúa asumió como presidente, Machinea, el jefe de Gabinete, Rodolfo Terragno, y todo los técnicos y asesores del área de Hacienda y de Relaciones Fiscales con las Provincias advirtieron que la cláusula no era una simple formalidad, sino que detrás de esas “actas complementarias” estaban varias provincias, aunque hubo una con la particularidad de respaldar sus reclamos con un decreto reservado.

Fue así que en la decisión administrativa 1 del 12 de enero de 2000, por la que se estableció la distribución de los recursos del Presupuesto, Terragno encomendó a Machinea “iniciar las tratativas con el Gobierno de la Provincia de Santa Cruz con el objeto de revisar las cláusulas del Acta Acuerdo del 19 de enero de 1994 ratificada por el Decreto N° 574/94”, a los efectos de “establecer un mecanismo que permita hacer más eficiente y equitativa la relación financiera” entre el Estado nacional y la provincia.

La respuesta de Kirchner se demoró tres semanas. El 3 de febrero de 2000, le reclamó a Machinea en nota oficial el cumplimiento “del compromiso asumido… de aporte de pesos 1.500.000 mensuales según lo previsto en el acta acuerdo del 19 de enero de 1994 ratificada por el decreto reservado del 21 de abril de 1994” (las mayúsculas son del original).

No obstante, Machinea intentó avanzar y ponerle fin a una transferencia que, después de todo, no estaba plasmada en una ley sino dispuesta por un decreto reservado de un ex presidente a una provincia en particular, sin la participación del resto de los distritos. Pero en el Compromiso había firmado que sería la CFI la que resolviera eventuales conflictos. El organismo es presidido por funcionarios de las provincias y difícilmente fallen en contra de sus intereses.

Y fue la CFI la que resolvió el 3 de marzo de 2002 darle la razón a Santa Cruz. La resolución de Plenario n° 69 ratificó que “la asistencia tiene el carácter de permanente y definitiva” y que debe efectuarse “dentro del mes calendario”.

Machinea no reparó en la identidad del presidente de la CFI que firmó la resolución y que por entonces no era tan conocido fuera de su provincia. Era el ministro de Gobierno de Santa Cruz, Julio de Vido.

El cerrojo era inexpugnable y así permaneció por muchos años, hasta que la inflación y la depreciación del peso hicieron perderle sustancia al alcance del decreto reservado.

De todos modos, el laberinto de transferencias de recursos es la mejor cobertura para que decisiones de esta naturaleza pasen desapercibidas, incluso para los expertos.

Y la mejor garantía para que, con provincias, dirigentes y partidos políticos de cualquier signo, pueda volver a suceder. Marcelo Batiz