La propia naturaleza de las finanzas públicas hace que resulte incompatible la aplicabilidad de los principios para la administración de las finanzas privadas, aunque existen ciertas ¿ideologías? que parecerían no estar de acuerdo con esta premisa a juzgar por su administración de la cosa pública durante el ejercicio de sus funciones, teóricamente públicas pero prácticamente privadas.

En términos financieros, se concibió originalmente al Presupuesto público como aquella expresión de lo que un gobierno quería materializar en un período determinado de tiempo, generalmente este período era de un año, sin embargo hoy, esa definición ha pasado a ser demasiado simplista en virtud de la amplitud de aspectos que encierra una Ley de Presupuesto Nacional.

Un Presupuesto público entonces podría definirse en una primera aproximación como un instrumento de gobierno que determina los resultados que se pretende alcanzar en las distintas variables macroeconómicas, que establece el grado y conformación del producto y de la inversión pública, el modo de financiar las diferentes actividades y el nivel de demanda necesaria en una economía. Asimismo, constituye un instrumento de programación socio-económica en tanto expone detalladamente los objetivos a conseguir y recursos para hacerlo, por eso es además la herramienta de administración con la que cuenta la autoridad pública.

En su aspecto sistémico lo constituyen normas, procedimientos, políticas, organismos y recursos.

La Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado establece en sus arts. 12 a 14 que los presupuestos contendrán el detalle de recursos y gastos previstos para el ejercicio al cual se refieran, expuestos de manera separada, por sus montos íntegros y sin compensaciones entre sí

La citada norma describe además las diferentes etapas de planificación de un presupuesto, esto es, formulación, ejecución y evaluación, aunque algunos autores reconocen una etapa previa a la formulación a la que denominan diagnóstico.

En la Formulación cada dependencia del sector público involucrado prepara una propuesta en función de las prioridades, sustentándose en elementos básicos como el Programa Monetario, el Presupuesto en Divisas, la Cuenta de Inversiones del último ejercicio, es decir, la ejecución del presupuesto anterior que envía la Contaduría General de la Nación, y el Presupuesto Consolidado del Sector Público del ejercicio vigente. Con respecto a la ejecución, la propia Ley 24.156 – arts. 31 a 40 - establece que los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso Nacional constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar y en la etapa de evaluación se verifica el grado de cumplimiento de las previsiones realizadas y esto lo hace la Oficina Nacional de Presupuesto, tanto al cierre como durante el ejercicio.

Como generalmente los Estados necesitan garantizar una continuidad de financiamiento en torno al gasto público, suelen previsionar por períodos mayores a un año, dando lugar entonces a los “Presupuestos Plurianuales” que comprenden diferentes tipos de programas como los de corto plazo o anuales y los que afectan a dos o más años.

Si bien es frecuente hablar de la “ley de Presupuesto”, algunos autores opinan que la misma no contiene norma jurídica alguna, por lo que la consideran un mero acto administrativo.

Como el ejercicio de las obligaciones en materia política suele contradecir a la teoría, o al menos obviarla en varios aspectos, si bien es cierto que es el Poder Legislativo el encargado de controlar la ejecución del Presupuesto público, no es menos cierto que la afinidad o antagonismo de sus miembros al poder político de turno, presiones de diversa índole que ocultan intereses personales y sectoriales, u otras causales, hacen que las más de las veces esto no ocurra, u ocurra a medias o de manera distorsionada cuando ciertos legisladores hacen “la vista gorda” a cambio de favores frente a una ciudadanía que probablemente en su mayoría desconoce puntualmente cuestiones técnico-jurídicas, contables o económicas, pero que intuitivamente dice: “esto está muy pero muy mal”, mientras el desfile de políticos satura los medios tratando de explicar con términos grandilocuentes lo inexplicable.

Pero en fin, para finalizar esta Primera Parte reflexiono acerca de las diferentes prácticas de aprobación de las leyes de presupuesto en distintos países como por ejemplo en los EE. UU. Ésta, presenta ciertas características que le son propias a diferencia de otros Estados, por ejemplo que una vez remitido el Presupuesto por el Ejecutivo al Legislativo, éste último puede aprobarlo o no hacerlo, modificar niveles de financiamiento, modificar otras partes, eliminar o agregar programas, etc. En la Argentina también se podría hacer, pero no se hace. En Gran Bretaña difícilmente se haga, en Canadá tampoco porque en esos países sería un indicio de pérdida de legitimidad de un gobierno.

En los EE UU el presupuesto no solamente proyecta el año siguiente sino que además contempla al menos cuatro años más con el objeto de planificar a mediano plazo, mantener un orden y una continuidad en la administración nacional. En la Argentina, no.

En los EE UU la etapa de formulación se inicia con la determinación de un presupuesto general y una serie de parámetros sobre política fiscal generalmente casi un año antes de su elaboración. En la Argentina, no.

En la mencionada etapa de formulación, en los EE UU, las autoridades máximas de la Oficina de Presupuesto y Ejecutiva realizan un permanente intercambio de información evaluando decisiones económicas y políticas con los diferentes niveles del Estado, y hasta en algunos tramos de la tarea se hace imprescindible la participación del Presidente y distintos funcionarios de la Casa Blanca que hasta pueden disentir con el Presidente. En la Argentina, no.

Es decir que en ese país, la etapa de formulación presupuestaria no excluye ninguna de las necesidades de recursos de los diferentes sectores componentes del Gobierno Federal. En la Argentina, sí.

Nidia G. Osimani